Europa lijkt bevangen door de referendumkoorts. Op 23 juni hebben de Britten in een referendum voor een vertrek uit de Europese Unie gestemd en op 6 april vond in Nederland het eerste referendum plaats op grond van de Wet raadgevend referendum (Wrr). Een meerderheid van 61,1 procent van de kiezers verwierp hierin de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne (Trb. 2014, 160). Ook elders gaan stemmen op voor een referendum over het lidmaatschap van de Europese Unie (Oostenrijk, Frankrijk) of wordt zelfs een referendum over de euro voorbereid (Finland). Het is bovendien te verwachten dat in Nederland vaker een poging zal worden gedaan om op grond van de Wrr een referendum aan te vragen, zeker nu de initiatiefnemers van het Oekraïnereferendum digitaal ondertekenen mogelijk hebben gemaakt.

Een feest van de democratie? Een referendum is een kans om burgers meer te betrekken in het besluitvormingsproces en de kloof naar de politiek te dichten. Een noodrem, waarmee burgers zich op eigen initiatief kunnen uitspreken over een politiek besluit. Aan die noodrem werd, volgens voorstanders, getrokken op 23 juni en 6 april. In beide gevallen bleken de kiezers in het referendum er anders over te denken dan het parlement – door aanhangers van referenda geïnterpreteerd als het bewijs van het ‘ondemocratische karakter’ van de volksvertegenwoordiging.

Zij laten daarbij echter na te beargumenteren waarom de ene vorm van democratie – de directe – ‘democratischer’ zou zijn dan de andere – de representatieve. Die laatste vorm zorgt in ieder geval voor een mogelijkheid tot debat, waarin partijen nader tot elkaar kunnen komen. De directe democratie biedt zeker ook gelegenheid tot discussie, welke vaak – zo laat het Brexit-referendum zien – gepassio­neerder en gedrevener wordt gevoerd dan in het parlement. Het resultaat van deze discussie is dan echter dat een vaak ingewikkelde kwestie in een simpele ‘ja/nee’-vraag aan de kiezer wordt voor­gelegd. Dit in tegenstelling tot in de representatieve democratie, waar ruimte is voor een belangrijke nuance en compromissen in de publieke besluitvorming.

Hoe simpel de vraag ook is, het antwoord en wat daarmee gedaan moet worden is ingewikkeld. Na beide referenda – in Nederland en in het Verenigd Koninkrijk – bleek nauwelijks te zijn nagedacht over de consequenties van een ‘nee’-stem. Nadat in een referendum een besluit is afgewezen, is immers niet duidelijk welk besluit dan wél moet worden genomen. Zeker bij supranationale onderwerpen is de ‘wat nu’-vraag moeilijk te beantwoorden. Hoe moet de Brexit worden vormgegeven, en hoe moet Nederland omgaan met de afgewezen associatieovereenkomst? In een representatieve democratie moeten degenen die beslissen ook verantwoordelijkheid nemen voor de uitvoering; bij een referendum is dit niet het geval.

Het Verenigd Koninkrijk en Nederland staan niet alleen in de wereld. In 2005 wees in ons land een meerderheid van 61,6 procent van de kiezers de Europese grondwet af. Desalniettemin kwam in 2009 een verkapte Europese grondwet tot stand, namelijk het Verdrag van Lissabon. In zekere zin democratisch gelegitimeerd, aangezien de volksvertegenwoordiging vóór was en het referendum slechts adviserend. De vraag rijst bovendien of het democratischer zou zijn geweest als 61,6 procent van de Nederlandse bevolking de Europese grondwet – die een impact op 500 miljoen inwoners in de EU heeft – had kunnen tegenhouden. Het voorbeeld illustreert de lastige situatie bij referenda over supranationale onderwerpen.

Referenda hebben zeker voordelen. Ze betrekken de burger direct bij de besluitvorming. Een referendum is echter niet per se ‘democratischer’ dan een stemming in het parlement, levert problemen op in de uitwerking en leidt tot lastige internationale situaties. Dat soort situaties zou voorkomen kunnen worden door bij supranationale situaties geen gebruik te maken van het instrument van het referendum. Supranationale besluiten vergen een uitgebreid parlementair debat, waarnaast diplomatieke onderhandelingen mogelijk zijn en deskundigen hun licht over de zaak moeten kunnen laten schijnen. In dergelijke gevallen zijn wellicht betere instrumenten te bedenken om de burger bij de publieke besluitvorming te betrekken. Wat te denken van het (in beginsel) vierjaarlijkse ‘feest van de democratie’ dat we de Tweede Kamerverkiezingen noemen?

1016_omslagproduct

 

Dit redactioneel van Lisa Münchow & Olivier Oost is verschenen in Ars Aequi oktober 2016.