De l’esprit d’Urgenda
Op 24 juni 2015 deed de Rechtbank Den Haag uitspraak in de spraakmakende Urgenda-zaak (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145), waarin de Staat wordt verplicht om in 2020 de uitstoot van broeikasgassen met 25% te reduceren ten opzichte van 1990. Met de toewijzing van Urgenda’s vordering rekt de rechtbank een open norm stevig op en zoekt zij duidelijk de staatsrechtelijke grenzen van haar taak op. Dit doet stof opwaaien over de rol van de rechter in verhouding tot die van de wetgever. Onder andere Schutgens (NJB 2015/1675) en Voermans (Volkskrant 28 augustus 2015) beweren dat de rechter met dit bevel zijn eigen taak overschrijdt en een taak op zich neemt die aan de wetgever is voorbehouden. Om enig inzicht te krijgen in deze kritiek, leggen wij de uitspraak langs de meetlat van een van de grondslagen van de scheiding der machten: Montesquieus De l’esprit des lois. Hoe ver is de rechtbank in de Urgenda-zaak verwijderd geraakt van Montesquieus uitgangspunten?
In 2013 heeft Urgenda bij de rechtbank gevorderd voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt indien broeikasgassen niet met eerdergenoemde 25% worden verminderd, en tevens om een bevel tot zodanige vermindering te geven aan de Staat. De rechtbank gaat hierin mee, omdat de Staat volgens haar in strijd handelt met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Deze open norm wordt ingevuld middels reflexwerking van het internationale recht, waaronder het Kyoto-protocol, artikel 191 VWEU en artikelen 2 en 8 van het EVRM. Het kabinet heeft hoger beroep ingesteld, mede omdat het ‘vraagtekens zet bij de omvang van de toetsing door de rechter van de aan de overheid toekomende beleidsruimte (…)’ (Kamerstukken II, 2014/15, 32813, 103).
Dat de rechtbank de ophef over de staatsrechtelijke grenzen van haar taak reeds had voorzien, blijkt uit het negen rechtsoverwegingen lange betoog gewijd aan ‘het stelsel van machtenscheiding’. Daarin komt de rechtbank tot de conclusie dat deze scheiding niet in de weg staat aan toewijzing van de vordering. De rechtbank benadrukt de noodzaak terughoudend te zijn, aangezien zij een rechtmatigheidsoordeel over een ander staatsorgaan moet vellen. Zij meent echter dat de mogelijkheid om de wetgever te controleren door middel van een rechtmatigheidsoordeel juist van belang is in het kader van de trias politica. Politieke consequenties en doorkruising van politieke besluitvorming staan volgens de rechtbank niet aan deze rechtstoetsing in de weg.
In De l’esprit des lois beschrijft Montesquieu de rechter aan de ene kant als ‘de mond van de wet’ (Boek XI, 6). De rechter mag de wet niet interpreteren en niet aan- of invullen, omdat deze bevoegdheid slechts toekomt aan de wetgever. Aan de andere kant schrijft Montesquieu ook dat waar de wet onduidelijk is, de rechter de geest ervan dient te vinden (Boek VI, 3). De Kok meent hierdoor dat Montesquieu verkeerd begrepen wordt: hij was helemaal niet tegen rechterlijke interpretatie (AA20150294). In Nederland is het alom aanvaard dat de rechter – waar nodig – de wet uitlegt. Zo geschiedde ook in onderhavige zaak, door de open norm van de zorgplicht deels uit te leggen aan de hand van internationaalrechtelijke bepalingen die niet rechtstreeks inroepbaar zijn.
Daarnaast was het volgens Montesquieu noodzakelijk dat machten elkaar tot op zekere hoogte controleren, nu macht eenmaal machtsmisbruik in de hand werkt (Boek XI, 4). Door de Staat in onderhavige zaak tot actie te dwingen, roept de rechter de Staat uitdrukkelijk op het matje. De controlefunctie uit het werk van Montesquieu wordt zo nadrukkelijk toegepast.
Zowel de controlefunctie van de rechter als zijn rechtsvormende taak zijn dus terug te vinden in De l’esprit des lois. De rechtbank heeft in de Urgenda-uitspraak aan beide aspecten aandacht besteed en een afweging gemaakt, welke niet strijdig lijkt met de opvattingen van Montesquieu.
Wij voorzien dat de Hoge Raad de mogelijkheid zal krijgen zich uit te spreken over de Urgenda-zaak. Mocht het zo ver komen, is het interessant om te bezien of de staatsrechtelijke argumentatie standhoudt. De Hoge Raad acht het wellicht veiliger om vast te houden aan een strenge machtenscheiding, en dus hier het primaat aan de politiek te laten. In dat geval zal Urgenda toch zijn heil moeten zoeken bij die politiek. Tegen het licht van Montesquieu menen wij echter dat de rechter verder zou kunnen en mogen gaan. Vanuit idealistisch oogpunt hopen wij op een revolutionair arrest van de Hoge Raad, waarin wordt erkend dat politieke consequenties in principe niet in de weg staan aan rechtsbescherming.
Dit redactioneel van Tara Kok & Friso van de Pol is verschenen in Ars Aequi december 2015.
Categorie: Redactioneel